redazione atti enti locali

Gli atti degli enti locali: tecniche e modalità di redazione

Nella maggior parte dei concorsi pubblici per la selezione di personale da assumere negli enti locali è prevista una prova relativa alla redazione di un atto amministrativo.

Nel volume Guida alla redazione degli atti degli enti locali si è affrontato, sotto ogni latitudine, l’aspetto pratico relativo alla redazione di tali atti.

Le delibere, le determine, i decreti e le ordinanze degli enti locali

Analizziamo, nel dettaglio cosa sono le delibere, le determine, i decreti e le ordinanze degli enti locali.

La delibera

La delibera (denominata anche deliberazione) è l’atto tipico con cui il Consiglio comunale e la Giunta amministrativa assumono le loro decisioni nelle materie di competenza.

Fino ad un recente passato era adottata con deliberazione di giunta la maggior parte degli atti amministrativi del Comune. Oggi, invece, a seguito delle riforme amministrative che si sono succedute negli ultimi venti anni, con deliberazione degli organi politici sono adottati i soli atti di indirizzo politico-amministrativo e gli altri atti riservati a tali organi, mentre i rimanenti atti amministrativi sono di competenza dei dirigenti (e sono per lo più denominati determinazioni o, nel linguaggio corrente, determine).

In particolare, sono approvati con deliberazione i bilanci dell’ente, i regolamenti e gli strumenti di pianificazione (ad esempio i piani regolatori generali), il cui testo viene allegato alla deliberazione stessa “per farne parte integrante e sostanziale”.

Tutte le delibere sono soggette all’affissione all’albo pretorio per quindici giorni. Di regola, esse divengono esecutive dopo tale periodo di pubblicità a meno che non sono dichiarata “immediatamente esecutive” al momento della loro approvazione.

Quindi le Delibere sono gli atti approvati dalla Giunta e dal Consiglio Comunale per le materie di propria competenza.

La determina

La determina (o determinazione dirigenziale), è un atto di competenza del dirigente che viene emanato nell’ambito delle loro materie specificatamente delegate.

La determinazione è l’atto formale con il quale i dirigenti di un ente pubblico manifestano e dichiarano la propria volontà, avente rilevanza esterna, nell’esercizio della potestà di gestione tecnica, finanziaria ed amministrativa loro assegnata. La determinazione è adottata nel pieno rispetto della normativa che regola l’attività che si pone in essere e deve tendere al conseguimento degli obiettivi strategici e amministrativi dell’ente. La determinazione costituisce il provvedimento conclusivo della fase decisoria del procedimento amministrativo, in cui si determina il contenuto dell’atto da adottare e si provvede alla formazione e all’emanazione dello stesso; nei procedimenti complessi la determinazione può essere emanata a conclusione di ogni singola fase del procedimento amministrativo.

I decreti e le ordinanze

Decreti e le Ordinanze sono provvedimenti emanati generalmente da organi monocratici dell’Amministrazione (es. Prefetto, Sindaco, Comandante PM, ecc.) per imporre determinati comportamenti, talvolta dettati da motivi di necessità ed urgenza.

Le ordinanze contingibili ed urgenti possono essere emesse dai Sindaci nel rispetto dei limiti previsti dalla legge.

I presupposti di questi atti sono, difatti, rappresentati dalle situazioni di necessità di carattere eccezionale ed imprevedibile (naturali e non) che non possono essere affrontate con gli strumenti ordinari offerti dall’ordinamento e che legittimano la Pubblica Amministrazione ad esercitare poteri extra ordinem.

La peculiarità di tali ordinanze è, infatti, costituita dalla “straordinarietà” la quale consente di superare i limiti imposti alla normale attività amministrativa al fine di poter intervenire con immediatezza, prima che la situazione di pericolo divenga non più risolvibile.

Quindi, i presupposti per l’adozione di tali provvedimenti possono essere individuati nell’urgenza, cioè nella indifferibilità dell’atto, nella contingibilità, ovvero nella straordinarietà (accidentalità) e imprevedibilità dell’evento, nella temporaneità degli effetti del provvedimento legata al perdurare dello stato di necessità. E’, pertanto, la straordinarietà la peculiarità che contraddistingue le ordinanze contingibili ed urgenti e le differenzia dagli altri provvedimenti amministrativi, collocandole in una singolare posizione all’interno del nostro ordinamento.

Con esse si possono produrre modifiche nella sfera degli interessi giuridicamente protetti di soggetti determinati, sempre entro i rigorosi limiti formali e sostanziali imposti dall’ordinamento giuridico: all’interno di tali limiti il potere sindacale di ordinanza può essere esercitato con una relativa ampiezza.

In particolare, i provvedimenti di cui ci stiamo occupando non possono derogare alla Costituzione ed alle norme imperative primarie, e possono essere emanate nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico (“principio di legalità”). Ulteriori limiti sono stati individuati dalla giurisprudenza nell’obbligo di motivazione e nei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’ordinanza rispetto alla situazione da disciplinare.

Le ordinanze, quindi, devono fronteggiare situazioni di necessità attuali e concrete utilizzando, se possibile, regole che tutelino l’interesse pubblico con il minor sacrificio di quello privato. Sebbene le ordinanze contingibili ed urgenti non possono derogare al suddetto principio di legalità esse, tuttavia, rappresentano un’eccezione alla regola della tipicità poiché, dovendo con esse affrontare situazioni di particolare necessità, eccezionalità ed urgenza, non possono avere contenuto predeterminato; anzi, se indispensabile, possono essere anche adottate contra legem in tutte le materie non coperte da riserva assoluta di legge.

Ma, neppure in quest’ultimo caso, violano il principio di legalità. L’esito delle ordinanze di necessità non è mai abrogatorio, ma solamente derogatorio: mai modificano la vigente disciplina giuridica potendo solo temporaneamente sospenderne gli effetti, fino alla cessazione dello stato di necessità.

Da quanto sopra, consegue che l’indicato potere di ordinanza sottintende necessariamente situazioni di pericolo attuale ed effettivo, non tipizzate dalla legge, la cui esistenza deve essere comprovata da idoneo accertamento da parte degli organi competenti ed adeguata motivazione; il detto pericolo giustifica, inoltre, il mancato rispetto del principio di tipicità degli atti amministrativi.

Tecniche di redazione degli atti degli enti locali

Nei concorsi pubblici relativi alle assunzioni negli enti locali è richiesta oltre alla conoscenza teorica degli atti che possono essere emessi dagli organi e dagli uffici territoriali locali anche le modalità pratiche di redazione degli stessi.

Per tale motivo nel volume Guida alla redazione degli atti degli enti locali ci si è, a lungo, soffermati su tali aspetti pratici.

Per tale motivo nel volume Guida alla redazione degli atti degli enti locali ci si è, a lungo, soffermati su tali aspetti pratici.

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Il provvedimento generalmente si compone di parti ed elementi essenziali (come si è visto): intestazione, oggetto, premessa (istruttoria), motivazione, dispositivo, luogo, data, firma ed estremi della pubblicazione.

Nell’intestazione viene indicata l’autorità che pone in essere l‘atto:

  • Il Direttore Generale, il Consiglio comunale, la Giunta Comunale (Deliberazioni)
  • Il Direttore/Dirigente/Responsabile (Determinazioni)

Il luogo e la data comportano rispettivamente l’indicazione di sede, giorno, mese ed anno in cui viene adottato l‘Atto.

L’oggetto svolge funzione di titolo e dunque il suo enunciato deve essere chiaro e riassuntivo dei principali elementi della decisione adottata. L’oggetto deve essere concepito nella prospettiva del destinatario e non dell’autore, poiché ha lo scopo di orientare il destinatario che ha così la possibilità di conoscere in anticipo l’argomento chiave del documento.

L’oggetto deve essere redatto in modo da rispettare le norme di tutela della privacy e da evidenziare chiaramente l’ambito nel quale il provvedimento esplica i suoi effetti.

La premessa (istruttoria) individua gli elementi di fatto e di diritto, che vanno dal richiamo di Leggi e Regolamenti, al riferimento a proposte, accertamenti ed atti istruttori che si ritengono rilevanti per l’atto amministrativo da adottare.

Gli elementi di fatto sono costituiti da situazioni, fatti, circostanze, comportamenti, atti e documenti (per esempio istanze, proposte, pareri, certificati, attestati, accertamenti, verifiche e controlli svolti).

Gli elementi di diritto sono costituiti da norme giuridiche, circolari, giurisprudenza e dottrina relative alla materia dell’atto.

La premessa deve essere:

  • redatta in modo tale da evidenziare chiaramente lo sviluppo dell’iter istruttorio e gli interessi presi in esame;
  • esaustiva e congrua al fine di soddisfare quanto richiesto dall‘art. 3 della Legge n. 241/1990 e s.m.i. ed i principi della consequenzialità e della logicità della decisione;
  • impostata secondo criteri di chiarezza espositiva e di sequenzialità degli elementi descrittivi,
  • redatta in modo tale da soddisfare soprattutto le esigenze del lettore medio e non solo quelle dell’addetto ai lavori.

La motivazione costituisce un requisito di legittimità dell’atto, come indicato dall’art. 3 della Legge n.241/1990 e s.m.i., e deve contenere i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che sono alla base della decisione e che rappresentano nel loro insieme la giustificazione del provvedimento.

La motivazione insufficiente equivale, sul piano degli effetti, alla motivazione assente.

Gli atti discrezionali devono contenere nella motivazione anche la valutazione degli interessi implicati.

Il dispositivo è la parte precettiva dell’atto e costituisce la vera e propria dichiarazione di volontà che sottende la Deliberazione o la Determinazione dirigenziale.

A seconda del tipo di atto il dispositivo può avere funzioni diverse:

  • manifestare una volontà (come nei casi di approvazione, concessione, autorizzazione, revoca, modifica)
  • esprimere una conoscenza (come nei casi di certificazione, attestazione)
  • esprimere un giudizio (come nei casi di parere, proposta, valutazione tecnica).

In un dispositivo possono essere contenute anche più manifestazioni di volontà / conoscenza/giudizio.

Se l’atto comporta una spesa, devono essere sempre indicati i costi e le modalità di copertura finanziaria, con specifico riferimento ai conti di bilancio, cui gli stessi sono imputati, ed ai centri di costo. Inoltre, quando possibile, deve essere fatto un raffronto con i costi dell’anno precedente, motivando gli scostamenti.

Analogamente, l’atto comportante un ricavo per l’Azienda deve sempre riportare la quantificazione dello stesso con specifico riferimento ai conti di bilancio.

Il dispositivo può approvare il contenuto di atti formalmente separati e distinti (Protocollo d’Intesa, Convenzione, ecc..) che devono essere allegati a formarne parte integrante e sostanziale. E’ indispensabile che il documento allegato sia precisamente identificato, correttamente numerato e inserito in procedura oppure, se costituito ad esempio da un voluminoso tabulato tecnico, lo stesso deve essere dettagliatamente identificato nella sua natura e dichiarato agli atti della Struttura proponente/adottante (e quindi non dichiarato come costituente parte integrante del provvedimento).

Il dispositivo non può approvare nulla che non sia stato richiamato o dettagliato nella premessa.

Il dispositivo, inoltre, deve essere:

  • redatto in modo chiaro e come diretta conseguenza dell’iter logico esplicitato in premessa;
  • impostato in modo tale da esprimere, nel primo punto, il contenuto essenziale della decisione;
  • comprensivo degli elementi complementari all’azione, quali le modalità di esecuzione della stessa, i riferimenti ai soggetti interessati, ecc;
  • redatto in modo tale da dare conto dettagliatamente degli elementi relativi alle componenti contabili.

Le Deliberazioni sono firmate dal Direttore Generale, dopo le firme apposte dal Responsabile del Procedimento, da Direttore/Responsabile proponente, dai Direttori Amministrativo e Sanitario, quest’ultimi in relazione ai pareri espressi in merito all’atto adottato.

Le Determinazioni sono firmate dal Responsabile del Procedimento e dal Dirigente cui è affidata la responsabilità del Dipartimento/ Struttura (complessa o semplice) competente per materia, secondo l‘attribuzione dell’Atto Aziendale, del Piano di organizzazione e dell‘atto di organizzazione delle competenze.

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Tecniche di redazione di una delibera

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Schema operativo per la redazione degli atti degli enti locali.

Nel manuale “Guida alla redazione degli atti degli Enti locali” sono stati riportati diversi esempi di atti allo scopo di illustrare non solo il loro contenuto ma anche la forma testuale degli stessi e la connessione tra i singoli elementi strutturali. Inoltre nella terza parte si è affrontato per ciascuna area (amministrativa, finanziaria, tecnica e di vigilanza) le competenze e le modalità operative degli organi e degli uffici degli Enti locali con illustrazione dei principali atti dagli stessi emanati nell’espletamento delle rispettive funzioni.