L’ordinamento degli enti locali in Italia è il sistema normativo che disciplina l’organizzazione e il funzionamento degli enti locali, ovvero delle amministrazioni pubbliche che operano a livello territoriale. Esso è caratterizzato dalla consacrazione a livello costituzionale del principio della sussidiarietà che incarna una logica secondo cui “chi è più vicino ai cittadini deve occuparsi di ciò che è più rilevante per loro”. In questo modo, gli enti locali hanno la possibilità di intervenire in modo più incisivo sulla vita dei cittadini, rispondendo in maniera diretta alle esigenze del territorio.
L’ordinamento professionale del comparto Funzioni Locali è stato radicalmente revisionato nell’ambito del CCNL 16.11.2022, prevedendosi ora, in luogo delle categorie, le aree professionali adattate ai nuovi contesti organizzativi, nell’ottica di valorizzare la leva strategica delle competenze delle risorse umane.
Gli argomenti dell'articolo
Ordinamento enti locali: la differenza tra enti locali ed enti nazionali
Ai fini di una corretta definizione di ente locale si rende necessario partire dalla nozione più generale di ente pubblico, vale adire la struttura che pone in essere una serie di attività per la cura di determinati interessi pubblici.
Nell’ambito della categoria generica degli enti pubblici è possibile operare una distinzione fra enti nazionali ed enti locali: i primi, pur potendo agire a livello locale, perseguono interessi destinati ad assumere rilevanza sull’intero territorio nazionale, mentre i secondi agiscono per gli interessi propri dell’ambito geografico in cui operano.
Nell’insieme degli enti locali è tuttavia possibile individuare quello specifico delle autonomie territoriali, per le quali il territorio non è soltanto un riferimento per definire l’ambito spaziale della loro competenza, ma è un vero e proprio elemento costitutivo, necessario per la loro esistenza.
Le autonomie locali nella Costituzione
L’art. 5 della Costituzione stabilisce che la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.
Il riferimento esplicito alla nozione di “autonomie locali” esprime la volontà di creare una soluzione di continuità con la precedente concezione degli enti locali. In particolare l’art. 5 intende prendere le distanze dalla visione dell’ente locale come ente autarchico. Il collegamento con l’autarchia aveva, infatti, una funzione fortemente riduttiva del ruolo dell’ente locale atteso che l’ente autarchico – fosse Comune o Provincia – poteva perseguire fini propri solo in quanto coincidessero con quelli dello Stato.
Con l’uso del termine “autonomie locali”, invece, la Costituzione pone le basi per identificare l’essenza della nozione di autonomia con la capacità dell’ente territoriale di darsi un indirizzo politico e amministrativo (diverso da quello dello Stato), mediante l’elaborazione di un programma avente quale obiettivo la realizzazione degli interessi comunitari ritenuti meritevoli di tutela (autonomia politica e normativa).
Le autonomie locali/territoriali sono quelle che storicamente hanno un maggior rilievo nell’’ordinamento italiano, tanto da essere richiamati direttamente dal testo costituzionale dell’art. 114: la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
Il Testo unico degli enti locali
Sul piano delle fonti ordinarie occorre ricordare che con la L. 8-8-1990, n. 142 fu approvata una disciplina organica e, per vari aspetti, innovativa dell’ordinamento degli enti locali. Successivamente, la L. 81/1993 introdusse il meccanismo dell’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia. Ulteriori modifiche furono approvate con la L. 265/1999 (cosiddetta Napolitano-Vigneri), contenete la delega ad attuare un riordino complessivo della materia.
La delega fu esercitata dall’Esecutivo l’anno successivo con la pubblicazione del D.Lgs. 18-8-2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL), che è ancora oggi il principale riferimento legislativo per la disciplina di tali enti.
Il testo unico contiene i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali.
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Il nuovo ordinamento professionale
Il sistema di classificazione professionale precedentemente in vigore era stato introdotto dal contratto collettivo ad hoc sottoscritto il 31 marzo 1999. Esso era articolato in 4 categorie definite con lettere dell’alfabeto (A, B, C e D), all’interno delle quali si distinguevano diverse posizioni economiche, individuate con numeri.
Nell’ambito di ciascuna categoria potevano essere individuati diversi profili professionali, sulla base della specifica area di riferimento: per l’area amministrativa, ad esempio, il profilo riconducibile alla categoria B era il Collaboratore professionale. Il modello descritto è stato revisionato in occasione del CCNL Funzioni locali 2019-2021 (applicabile dal 1° aprile 2023) in vista della finalità di fornire agli enti del comparto Funzioni locali uno strumento efficace di gestione del personale e di sviluppo professionale.
Il nuovo sistema di classificazione è articolato in quattro Aree (articoli 11 e seguenti), che corrispondono a quattro differenti livelli omogenei di conoscenze, abilità e competenze professionali. Le Aree sono denominate, rispettivamente:
- Area degli Operatori. Vi appartengono i lavoratori che svolgono attività di supporto ai processi produttivi e ai sistemi di erogazione dei servizi, che non presuppongono conoscenze specifiche e/o qualificazioni professionali, corrispondenti a ruoli ampiamenti fungibili. Requisito di accesso è l’assolvimento dell’obbligo scolastico;
- Area degli Operatori esperti. Tale area ricomprende i lavoratori inseriti nel processo produttivo e nei sistemi di erogazione dei servizi e che ne svolgono fasi di processo e/o processi, nell’ambito di direttive di massima e di procedure predeterminate, anche attraverso la gestione di strumentazioni tecnologiche che presuppongono conoscenze specifiche e/o qualificazioni professionali. Requisito di accesso è l’assolvimento dell’obbligo scolastico accompagnato da una specifica qualificazione professionale;
- Area degli Istruttori. Ne fanno parte i lavoratori strutturalmente inseriti nei processi amministrativi-contabili e tecnici e nei sistemi di erogazione dei servizi e che ne svolgono fasi di processo e/o processi, nell’ambito di direttive di massima e di procedure predeterminate, anche attraverso la gestione di strumentazioni tecnologiche. Tale personale è chiamato a valutare nel merito i casi concreti e ad interpretare le istruzioni operative. Risponde, inoltre, dei risultati nel proprio contesto di lavoro. Requisito di accesso è il conseguimento di un titolo di studio presso una scuola secondaria di secondo grado (diploma);
- Area dei Funzionari e dell’Elevata Qualificazione (EQ). Vi appartengono i lavoratori strutturalmente inseriti nei processi amministrativi-contabili e tecnici e nei sistemi di erogazione dei servizi che nel quadro di indirizzi generali, assicurano il presidio di importanti e diversi processi, concorrendo al raggiungimento degli obiettivi stabiliti, assicurando la qualità dei servizi e dei risultati, la circolarità delle comunicazioni, l’integrazione/facilitazione dei processi, la consulenza, il coordinamento delle eventuali risorse affidate, anche attraverso la responsabilità diretta di moduli e strutture organizzative. Appartengono, altresì, a quest’area i lavoratori che svolgono attività, negli ambiti educativi, dell’insegnamento, della formazione, dell’assistenza della cura diretta all’utenza. Requisito di accesso è la laurea (triennale o magistrale), eventualmente accompagnata da iscrizione ad albi professionali.
All’interno di ciascuna area si ha equivalenza e fungibilità delle mansioni ed esigibilità delle stesse in relazione alle esigenze dell’organizzazione del lavoro. In coerenza con i relativi contenuti, nell’area sono individuate le famiglie professionali, ovvero ambiti professionali omogenei caratterizzati da competenze similari o da una base professionale e di conoscenze comune.
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