Analisi della Direttiva n. 36 per la valutazione del dirigente scolastico

La Corte dei Conti ha registrato dalla la Direttiva ministeriale 18 agosto 2016 prot. n. 36 sulla “Valutazione dei dirigenti scolastici”.
Sostanzialmente questo testo novella la Direttiva n. 25 del 28 giugno. Risalta l’introduzione nel preambolo della disamina di quelle osservazioni critiche, evidenziate dal Parere espresso il 15 giugno scorso dal Consiglio superiore della pubblica istruzione, che non sono state recepite dal Ministero nel testo della Direttiva (vedi oltre, punto B).
Perché si abbia il quadro completo della procedura avviata con l’entrata in vigore della legge n. 107/2015, manca ancora la pubblicazione delle Linee Guida*.
Procediamo all’analisi della questione della valutazione dei dirigenti scolastici attraverso 3 punti:

1. dal D.Lgs. n. 29/1993 alla legge n. 107/2015;
2. il Parere del Consiglio superiore della pubblica istruzione dello scorso 15 giugno;
3. la direttiva n. 36 del 18 agosto 2016.

Dal D.Lgs. n. 29/1993 alla legge n. 107/2015

I primi passi della valutazione dei risultati

Il principio della valutazione dei risultati conseguiti dai dirigenti della Pubblica Amministrazione fu espresso per la prima volta nel D.Lgs. n. 29/1993 (artt. 20 e 21).
Istituita la dirigenza scolastica con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 59/1998, la valutazione dei DS fu normata anche dai tre CCNL finora succedutisi:

1. CCNL 2000/01, sottoscritto il 1° marzo 2002, art. 27;
2. CCNL 2002/05, sottoscritto l’11 aprile 2006, art. 20;
3. CCNL 2006/10, sottoscritto il 15 luglio 2010: la Premessa, comma 6, conferma la vigenza delle “disposizioni non disapplicate dei precedenti CCNL”.

Il CCNL dichiara che la valutazione è indirizzata alla valorizzazione e allo sviluppo professionale del dirigente, prevede la sua partecipazione al procedimento, favorendo il confronto tra valutatori e valutato e privilegiando l’utilizzazione di dati oggettivi.
Vi si prevede che la valutazione sia effettuata da un nucleo nominato dal Dirigente generale regionale e composto da un dirigente tecnico, un dirigente amministrativo e un dirigente scolastico con apposita formazione. Di fatto, tuttavia, nel passato la valutazione dei dirigenti scolastici è stata condotta in via sperimentale e su base volontaria.
La Direttiva del Ministero all’INVALSI del 12 ottobre 2012, n. 85, “Priorità strategiche dell’INVALSI per gli anni scolastici 2012/2013, 2013/2014 e 2014/2015”, ha anticipato indicazioni poi riprese dal successivo “Regolamento sul sistema nazionale di valutazione in materia di istruzione e formazione”, emanato con D.P.R. 28 marzo 2013, n. 80.
Tale Regolamento attribuisce:

• al S.N.V. (Sistema Nazionale di Valutazione) il compito di fornire i risultati della valutazione di cui al comma 1 [valutazione dell’efficienza ed efficacia del sistema educativo di istruzione e formazione] ai direttori generali degli uffici scolastici regionali per la valutazione dei dirigenti scolastici” (art. 2, comma 2);
• all’INVALSI il compito di “definire gli indicatori per la valutazione dei dirigenti scolastici, in coerenza con le disposizioni contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150” (art. 3, lett. e)

L’art. 6 del Regolamento definisce il procedimento di valutazione, individuandone i passaggi:

1. autovalutazione delle istituzioni scolastiche, che si conclude con la elaborazione del rapporto di autovalutazione;
2. valutazione esterna, che prevede le nuclei di valutazione esterna;
3. azioni di miglioramento:
4. rendicontazione sociale delle istituzioni scolastiche:

Vi si dichiara infine che:

• le azioni sopra indicate “sono dirette anche a evidenziare le aree di miglioramento organizzativo e gestionale delle istituzioni scolastiche direttamente riconducibili al dirigente scolastico, ai fini della valutazione dei risultati della sua azione dirigenziale” (art. 6, comma 4);
• i piani di miglioramento, con i risultati conseguiti dalle singole istituzioni scolastiche, sono comunicati al Direttore dell’USR, “che ne tiene conto ai fini della individuazione degli obiettivi da assegnare al dirigente scolastico in sede di conferimento del successivo incarico e della valutazione” (art. 6, comma 5).

Per quanto riguarda l’INVALSI, la Direttiva ministeriale del 18 settembre 2014, n. 11, “Priorità strategiche del Sistema Nazionale di Valutazione per gli anni scolastici 2014/15, 2015/16 e 2016/17” non va oltre una linea di generici propositi:

Entro dicembre 2014, l’INVALSI definirà gli indicatori per la valutazione dei dirigenti scolastici, così come stabilito dall’articolo 3, lettera e), del Regolamento. Tali indicatori dovranno essere inseriti nell’ambito di una proposta organica di valutazione della dirigenza scolastica che sarà oggetto di un confronto con le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali da parte del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

La legge n. 107/2015

In questo contesto si è calata la legge n. 107/2015, disponendo (art. 1, comma 93) che la valutazione dei dirigenti scolastici sia effettuata ai sensi dell’art. 25, comma 1, del D.Lgs. n. 165/2001. In effetti, il secondo periodo del citato comma 1 così recita: “I dirigenti scolastici sono inquadrati in ruoli di dimensioni regionale e rispondono, agli effetti dell’articolo 21, in ordine ai risultati, che sono valutati tenuto conto della specificità delle funzioni e sulla base delle verifiche effettuate da un nucleo di valutazione istituito presso l’amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e composto da esperti anche non appartenenti all’amministrazione stessa”.
La stessa legge n. 107 (sempre al comma 93 dell’art. unico) precisa quali siano i parametri di cui tener conto nel valutare la “specificità delle funzioni”:

1. competenze gestionali ed organizzative finalizzate al raggiungimento del risultato, correttezza, trasparenza, efficienza ed efficacia dell’azione dirigenziale, in relazione agli obiettivi assegnati nell’incarico triennale;
2. valorizzazione dell’impegno e dei meriti professionali del personale dell’istituto, sotto il profilo individuale e negli ambiti collegiali;
3. apprezzamento del proprio operato all’interno della comunità professionale e sociale;
4. contributo al miglioramento del successo formativo e scolastico degli studenti e dei processi organizzativi e didattici, nell’ambito dei sistemi di autovalutazione, valutazione e rendicontazione sociale;
5. direzione unitaria della scuola, promozione della partecipazione e della collaborazione tra le diverse componenti della comunità scolastica, dei rapporti con il contesto sociale e nella rete di scuole.

Il successivo comma 94 ribadisce che

il nucleo per la valutazione dei dirigenti scolastici è composto secondo le disposizioni  dell’articolo 25, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e può essere  articolato con una diversa composizione in relazione al procedimento e agli oggetti di valutazione. La valutazione è coerente con l’incarico triennale e con il profilo professionale ed è connessa  alla retribuzione di risultato.

L’Atto di Indirizzo politico per il 2016

In coerenza con le disposizioni di legge, il 30 novembre 2015 è stato emanato l’annuale Atto di indirizzo politico per l’individuazione delle priorità politiche annuali per il 2016.
È noto che l’Atto di indirizzo politico è uno degli strumenti d’azione del Governo per indirizzare la successiva gestione dirigenziale. Il suo fondamento è rinvenibile nell’art. 4 del D.Lgs. n. 165/2001 che:

• affida agli organi di governo l’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare;
• attribuisce ai dirigenti “l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”.

Ora, l’Atto di indirizzo politico del MIUR per il 2016 contiene la “Priorità politica 7 – Valutazione”, i cui obiettivi sono:

Valorizzare il Sistema nazionale di valutazione usando al meglio i dati. Costruire un sistema organico per DS e insegnanti. Diffondere la cultura della valutazione cui ancorare priorità formative ed obiettivi dirigenziali.

Gli strumenti attuativi della legge 107

L’attuazione delle disposizioni della legge n. 107 sulla valutazione dei dirigenti scolastici, in coerenza con il sopracitato Atto di indirizzo politico 2016, è affidata a due strumenti amministrativi:

• la Direttiva ministeriale, emanata lo scorso 28 giugno col n. 25 di protocollo ed ora riproposta (con le modifiche di cui fra poco si dirà) come Direttiva ministeriale 18 agosto 2016 prot. n. 36;
• le Linee Guida per l’attuazione della direttiva, da emanarsi entro trenta giorni dalla registrazione da parte della Corte dei conti.

Quindi, oggi, si conosce uno soltanto dei binari su cui viaggerà la procedura valutativa dei dirigenti scolastici.
Del secondo, le Linee Guida, si conoscono alcune anticipazioni comunicate dal Ministro Giannini nell’incontro del 28 giugno con i Direttori regionali, la più significativa delle quali riguarda il bilanciamento dei criteri enunciati nel comma 93 della legge:

• la capacità di indirizzo e di gestione della scuola peserà per il 60% sulla valutazione complessiva;

• la capacità di valorizzare le risorse umane, il personale della scuola tutto (docente, amministrativo, tecnico e ausiliario) peserà per il 30%;

• Il restante 10% si baserà sull’apprezzamento dell’operato del dirigente da parte della comunità scolastica, di coloro che vivono e lavorano nella scuola.

Cosa accade ora, in concreto? I dirigenti scolastici firmeranno il loro incarico all’interno del quale saranno inseriti obiettivi di miglioramento di tre tipi: obiettivi generali individuati dal Ministero, obiettivi legati alle specificità del territorio individuati dagli USR e obiettivi specifici collegati alla scuola che deriveranno dal RAV (il Rapporto di autovalutazione) dell’istituto che il dirigente dovrà guidare.
Analizziamo ora con più dettaglio le modifiche richieste dal CSPI nel suo parere e la nuova Direttiva che ne è scaturita.

Il Parere del Consiglio superiore della pubblica istruzione dello scorso 15 giugno

Il 15 giugno 2016 il Consiglio superiore della Pubblica Istruzione si è espresso circa la Direttiva sulla valutazione dei dirigenti scolastici con un parere articolato e ricco di suggerimenti su ciascuno degli articoli (a volte anche dei commi) di cui si compone il provvedimento.
Il parere favorevole, votato all’unanimità anche dalle componenti che sono diretta espressione dell’Amministrazione, è stato subordinato all’adozione di proposte di modifica al testo della Direttiva, alcune sostanziali altre procedurali.
Le proposte di modifica sono state in gran parte recepite dal Ministero, ad eccezione di alcune, le più rilevanti delle quali sono qui di seguito considerate.

1. L’art. 5 della Direttiva è relativo agli Obiettivi dell’attività dirigenziale. Viene respinta la richiesta del CSPI di includere tra i criteri di definizione degli obiettivi dirigenziali anche il tener conto delle “..risorse professionali e finanziarie assegnate alla istituzione scolastica.”, in quanto le risorse stesse sono assegnate sulla base di specifica disciplina normativa comuni a tutte le istituzioni scolastiche.
2. L’art. 3, comma 3, della Direttiva (richiamato dall’art. 7, comma 4) mette in correlazione il risultato conseguito dal Dirigente scolastico con livelli diversificati così espressi: “pieno raggiungimento”, “avanzato raggiungimento”, “buon raggiungimento” ovvero “mancato raggiungimento degli obiettivi”. Viene respinta la valutazione del CSPI secondo la quale tali espressioni rinvierebbero “ad un giudizio valoriale a cui la valutazione deve rimanere estranea”, sostenendo il Ministero che debba essere favorita l’omogeneità e la comparabilità nelle determinazioni degli esiti dei processi di valutazione e che si debbano creare i presupposti per la necessaria differenziazione tra i livelli.
3. L’art. 10 della Direttiva è relativo al Piano regionale di valutazione. Il comma 3 ne prevede la pubblicazione nel Portale Valutazione del sito internet del Ministero e in quello dell’USR. Viene respinta la richiesta del CSPI di farne materia di informazione sindacale preventiva in quanto la materia afferisce alle prerogative dirigenziali.
4. L’art. 12 della Direttiva è relativo all’Osservatorio nazionale sulla valutazione della dirigenza scolastica: il comma 3 prevede che “la composizione, i compiti ed il funzionamento dell’Osservatorio sono individuati con decreto del Ministro”. Viene respinta la richiesta del CSPI di  inserire nell’Osservatorio la rappresentanza di cinque dirigenti scolastici designati dalle “in quanto aspetti da disciplinare con successivo decreto ministeriale”.

La direttiva n. 36 del 18 agosto 2016

La direttiva ha per oggetto la valutazione dell’attività dei dirigenti scolastici e ne disciplina il procedimento, con particolare riferimento alla rilevazione delle azioni organizzative e gestionali poste in atto dal dirigente scolastico in relazione agli obiettivi assegnati con l’incarico dirigenziale e ai risultati ottenuti (art. 1, comma 1).
Assume particolare valore la delimitazione della responsabilità del dirigente scolastico alle “azioni organizzative e gestionali” da lui poste in atto, in coerenza con il comma 1 del sopracitato art. 20 del CCNL 2002/2005:

Il dirigente risponde in ordine ai risultati della propria azione dirigenziale, tenuto conto delle competenze spettanti in relazione all’assetto funzionale tipico delle istituzioni cui è preposto.

La valutazione è così riferita all’implementazione di azioni dirigenziali e non a risultati i cui esiti sono effetto del concorso di molteplici soggetti (insegnanti in primis, responsabili degli interventi di natura pedagogica, metodologica e didattica nei confronti degli studenti) oltre che della situazione di contesto.
In caso contrario, si sarebbe configurata una sorta di “responsabilità oggettiva” del DS per ogni aspetto dell’attività dell’Istituto a lui affidato.
Il processo di valutazione è finalizzato alla valorizzazione e al miglioramento professionale dei Dirigenti nella prospettiva del progressivo incremento della qualità del servizio scolastico. Tale processo promuove la partecipazione ed il coinvolgimento dei soggetti interessati, anche attraverso adeguate iniziative di formazione continua.
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La procedura per la valutazione dei dirigenti

L’art. 4 della Direttiva, in apertura, richiama i fondamenti di legge (il comma 93 dell’art. 11 della legge 107 e l’art. 25 del D.Lgs. n. 165) e ne dichiara la positiva finalità di contribuire alla trasparenza, efficienza ed efficacia dell’azione dirigenziale¹.
Il processo di valutazione si svolge con cadenza annuale, in coerenza con il relativo incarico triennale e con particolare attenzione alle azioni direttamente riconducibili all’operato del Dirigente.
Prevede le due fasi, meglio definite nel successivo art. 8:

• definizione preliminare degli obiettivi da assegnare ai Dirigenti in occasione del conferimento degli incarichi dirigenziali (art. 5);
• rilevazione successiva dell’azione dirigenziale finalizzata al conseguimento degli obiettivi e dei risultati, rapportando la valutazione a tre livelli: “pieno raggiungimento”, “avanzato raggiungimento”, “buon raggiungimento” (art. 6).

Nel caso di “mancato raggiungimento degli obiettivi”, la Direttiva rinvia all’art. 21 del D.Lgs. n. 165². 
Va rilevata la variazione linguistica nel comma 2 dell’art. 4, ove la nuova formulazione è “Il processo di valutazione (…) ha effetto sulla retribuzione di risultato”, mentre la precedente formulazione recitava “Il processo di valutazione (…) è collegato alla retribuzione di risultato”: una sfumatura che rimarca il rapporto di causa-effetto tra valutazione e retribuzione di risultato.

La retribuzione di risultato

Alla valutazione del dirigente scolastico consegue, quindi, la determinazione e la corresponsione della retribuzione di risultato (art. 7).
La Direttiva stabilisce i criteri che, nella determinazione del quantum, la contrattazione collettiva integrativa regionale è tenuta a rispettare:

1. retribuzioni di risultato decrescenti in rapporto ai tre livelli di raggiungimento degli obiettivi;
2. al livello più alto di raggiungimento degli obiettivi va riconosciuta una maggiorazione del compenso compresa tra il 10 e il 30 per cento rispetto al trattamento riconosciuto al secondo livello;
3. al secondo livello è riconosciuta una maggiorazione del compenso pari almeno al 5 per cento rispetto a quella riconosciuta al terzo livello³.

I nuclei di valutazione

Nel procedimento di valutazione, il Direttore dell’USR si avvale di uno o più Nuclei di valutazione costituiti ai sensi dell’art. 25, comma 1, del D.Lgs. n. 165 (v. sopra).
Ciascun Nucleo è costituito da un dirigente tecnico o amministrativo o scolastico in funzione di coordinatore, e da due esperti in possesso di specifiche e documentate esperienze in materia di organizzazione e valutazione: in ogni caso, almeno uno dei tre componenti deve provenire dal ruolo dei dirigenti scolastici.
A conclusione del procedimento, il Direttore adotta il provvedimento di valutazione sulla base dell’istruttoria effettuata dai Nuclei e restituendo gli esiti della valutazione.
Nel caso in cui l’attività istruttoria svolta nel corso dell’anno evidenzi elementi di giudizio che possano condurre alla valutazione di “mancato raggiungimento degli obiettivi”, il Direttore può convocare l’interessato, nel rispetto del principio del contraddittorio, per un primo confronto.
Nel caso in cui il processo di valutazione si concluda con attribuzione del livello di “mancato raggiungimento degli obiettivi”, il Direttore comunica l’esito della valutazione all’interessato convocandolo, entro i successivi 30 giorni, per instaurare la fase del contraddittorio da concludere entro ulteriori 30 giorni.
Anche nel caso di valutazione positiva, entro quindici giorni dal ricevimento del provvedimento di valutazione, il Dirigente può chiedere di essere sentito dal Direttore che, a tal fine, comunica la data di svolgimento del colloquio.
Per i Dirigenti ai quali sono stati conferiti, a vario titolo, incarichi di natura e posizione giuridica diversa da quelli riferiti alla direzione di un’istituzione scolastica l’art. 13 della Direttiva definisce specifiche modalità di valutazione.

Il Piano regionale di valutazione e di formazione

E’ adottato annualmente dal Direttore ed è pubblicato nel Portale Valutazione del sito internet del Ministero e in quello dell’USR, all’ interno della sezione “Amministrazione trasparente” (art. 10).
Tale Piano prevede anche iniziative di informazione e formazione a favore dei Dirigenti e dei componenti dei Nuclei di valutazione al fine di favorire la conoscenza delle metodologie e l’utilizzo degli strumenti di valutazione (art. 11).
L’Osservatorio nazionale sulla valutazione della dirigenza scolastica
È infine prevista l’istituzione presso il MIUR dell’Osservatorio nazionale sulla valutazione della dirigenza scolastica.
I suoi compiti riguardano, in particolare, la ricognizione e il monitoraggio delle problematiche rilevabili in sede di prima applicazione della Direttiva nonché l’analisi dei fattori di miglioramento del sistema.
1 ^{La Direttiva non menziona tuttavia il criterio della “correttezza”, presente invece nel p. a) del comma 93, il cui testo recita: “competenze gestionali ed organizzative finalizzate al raggiungimento dei risultati, correttezza, trasparenza, efficienza ed efficacia dell’azione dirigenziale, in relazione agli obiettivi assegnati nell’incarico triennale”. Il termine “correttezza” è di diretta derivazione civilistica (art. 1175 cod. civ: Comportamento secondo correttezza. Il debitore e il creditore devono comportarsi secondo le regole della correttezza) ed è riferito alla disciplina delle obbligazioni. La ragione di questa censura al testo della legge è rinvenibile nel Parere che il CSPI ha reso al Ministero in data 15 giugno (v. oltre) “Si ritiene perciò necessario richiamare nell’articolo tutte le suddette funzioni, eliminando il riferimento al termine “correttezza” riferito all’azione dirigenziale perché generico e di difficile definizione giuridica e conseguente verificabilità”. Appare davvero singolare la ricezione da parte del Ministero di un parere del CSPI in contrasto con una espressa indicazione di legge. In generale, il parere espresso dal CSPI in data 15 giugno è estremamente dettagliato e propone la riscrittura di una ventina di commi (sul totale di 63) della Direttiva ministeriale. Le proposte del CSPI sono state in gran parte accolte nella definitiva stesura.}
2 ^{Il comma 1 della norma citata così recita: “Il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le  risultanze  del  sistema di valutazione di cui al Titolo II del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente comportano, previa  contestazione e ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare secondo la   disciplina contenuta nel contratto collettivo, l’impossibilità di rinnovo dello stesso  incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può inoltre,  previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare  l’incarico collocando il dirigente a disposizione dei  ruoli di cui all’articolo 23 ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo”.
3 Risulta evidente che la forbice della differenziazione economica è ridotta ai minimi termini, soprattutto tra il secondo e il terzo livello. Se, poi, si pone mente all’esiguità degli stanziamenti per la retribuzione di risultato, c’è da chiedersi quanto senso abbia collegare un meccanismo così complesso, quale quello della valutazione dei dirigenti scolastici, all’erogazione di un compenso che, al massimo, potrà superare di poco i 2.000 euro lordi. Negli altri comparti del pubblico impiego, le somme erogate a riconoscimento dei risultati conseguiti dai dirigenti sono di ben altro ordine.}
[edisesfile formtype=”pdf” url=”https://blog.edises.it/wp-content/uploads/2016/07/direttiva-36-valutazione-ds.pdf” title=”Scarica questo articolo in PDF” description=”Analisi della Direttiva n. 36 per la valutazione del dirigente scolastico” buttontxt=”Conferma” buttonlink=”” value=”Direttiva n.36 analisi Mariani” activity=”Scarica documento PDF” ] *NDR Linee Guida pubblicate il 28 settembre 2016. Leggi il commento