Gli atti degli enti locali relativi all’area Finanziaria

I concorsi per l’accesso agli enti locali prevedono la necessaria conoscenza delle specifiche aree di competenza.

In questo articolo analizziamo in particolare l’area finanziaria di un ente locale.

Gli atti relativi al settore ragioneria

Nel manuale “Guida alla redazione degli atti degli Enti locali” sono stati illustrati i compiti dell’ufficio di ragioneria, la gestione contabile delle spese con particolare riferimento all’atto d’impegno di spesa ed alla prenotazione dell’impegno.
Il primo comma dell’art. 183 TUEL (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) stabilisce che “l’impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e la relativa scadenza e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio nell’ambito della disponibilità finanziaria”.
L’impegno non è altro che una delle fasi del procedimento che inizia, di norma, con l’atto con il quale viene assunta la “prenotazione d’impegno” e termina con il pagamento della somma di denaro al terzo beneficiario da parte del tesoriere dell’Ente.
Il primo momento di attivazione del procedimento di spesa è, di norma, la determinazione a contrattare assunta dal funzionario responsabile del procedimento di spesa (o responsabile del servizio, in funzione dell’articolazione organizzativa dell’Ente) nell’espletamento delle proprie competenze gestionali.
La determina a contrattare (denominata usualmente anche “a contrarre”) è prevista dall’art. 192 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che dispone:

“1. La stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa indicante:
a) il fine che con il contratto si intende perseguire;
b) l’oggetto del contratto, la sua forma e le clausole ritenute essenziali;
c) le modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni e le ragioni che ne sono alla base.
2. Si applicano, in ogni caso, le procedure previste dalla normativa della Unione europea recepita o comunque vigente nell’ordinamento giuridico italiano.”

Sotto il profilo organizzativo/procedurale, la nuova formulazione dell’art. 191, comma 1, (Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese) del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, come modificato dall’art. 74 del D. Lgs. 23/6/11, n. 118, introdotto dal D. Lgs. 10/8/14, n. 126, ha precisato meglio la distinzione dei ruoli e della responsabilità tra il responsabile del servizio finanziario e gli altri responsabili dei servizi degli enti locali: “… il responsabile del procedimento di spesa, comunica al destinatario le informazioni relative all’impegno. La comunicazione dell’avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali è effettuata contestualmente all’ordinazione della prestazione con l’avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione….”.

In altre parole, è il funzionario responsabile del procedimento di spesa che si assume in primis l’onere di garantire verso i terzi il pieno rispetto di tutte le regole, compresa la corretta applicazione delle norme dell’ordinamento finanziario e contabile; al responsabile del servizio finanziario spettano, invece, le verifiche, i controlli, l’attestazione di copertura finanziaria e ovviamente la responsabilità della tenuta delle scritture contabili.

Nel manuale sono stati riportati anche esempi pratici di determine di impegno di spesa, determine di riduzione di impegno di spesa, provvedimenti amministrativi di liquidazione di una spesa (spesso selezionate nei concorsi per l’accesso agli enti locali).

Gli atti relativi al bilancio dell’ente locale

Gli strumenti di programmazione negli enti locali sono:

• Il Documento Unico di Programmazione, altresì noto come DUP.
• Il Bilancio di Previsione.
• Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) e delle performances.
• Il Piano degli Indicatori.
• L’Assestamento di Bilancio e la Salvaguardia degli Equilibri.
• Le Variazioni di Bilancio.
• Il Rendiconto di Gestione.

Il bilancio di previsione è il documento contabile che espone in maniera sistematica il reperimento e l’impiego delle risorse pubbliche, come definiti dalle norme vigenti, rappresentando perciò il principale riferimento per l’allocazione, la gestione e il monitoraggio di entrate e spese di un ente lcoale.

È un documento con cui il comune programma l’attività ed i servizi che intende offrire ai cittadini nei tre anni successivi.

Nel bilancio di previsione sono indicate le fonti di finanziamento a cui l’ente locale vuole attingere per pagare le spese di gestione, inoltre il bilancio di previsione specifica tutte le entrate e tutte le spese previste autorizzate sulla base delle necessità e delle priorità individuate dall’amministrazione dell’ente locale.

Il Bilancio consuntivo è un documento dove vengono rappresentate le entrate e le spese che il Comune ha sostenuto nell’anno appena trascorso.

Il Bilancio si divide principalmente in due parti:

• Bilancio corrente: dove sono riportate le entrate e le spese che verranno utilizzate per il funzionamento ordinario dell’ente e per l’erogazione dei servizi (come il personale, l’acquisto di beni di consumo, ecc.);
• Bilancio degli investimenti: dove sono specificate le spese che il Comune prevede di sostenere per realizzare le infrastrutture (opere pubbliche) tipo immobili, strade, illuminazione, ecc. e l’acquisto di beni durevoli come arredi, autoveicoli, computer, ecc…

L’art. 175 TUEL disciplina le variazioni di bilancio del Comune.

Esso stabilisce che il bilancio di previsione finanziario può subire variazioni nel corso dell’esercizio di competenza e di cassa sia nella parte prima, relativa alle entrate, che nella parte seconda, relativa alle spese, per ciascuno degli esercizi considerati nel documento.

Le variazioni al bilancio sono di competenza dell’organo consiliare(tranne specifiche eccezioni). Le variazioni al bilancio possono essere deliberate non oltre il 30 novembre di ciascun anno, fatte salve le variazioni analiticamente previste nello stesso articolo che possono essere deliberate sino al 31 dicembre di ciascun anno.

Nel manuale “Guida alla redazione degli atti degli Enti locali” si è analizzato anche l’istituto delle variazioni di bilancio.

In particolare nel sistema del bilancio di previsione, come del resto tutti gli strumenti di programmazione, anche il bilancio di previsione può subire variazioni, di competenza e di cassa, sia nella parte entrata che nella parte spesa, causa di diversi fattori interni ed esterni, non preventivamente ipotizzabili in via generale, che rendono il bilancio non rispondente alle reali esigenze iniziali.

Il principio di flessibilità, cui la variazione di bilancio corrisponde, è volto a trovare all’interno dei documenti contabili di programmazione e previsione di bilancio la possibilità di fronteggiare gli effetti derivanti da variabili esogene, circostanze imprevedibili e straordinarie che si possono manifestare durante la gestione, modificando i valori a suo tempo approvati dagli organi di governo.

Tuttavia, un eccessivo ricorso agli altri strumenti di flessibilità, quali le variazioni di bilancio, va visto come fatto negativo, in quanto toglie autenticità e attendibilità del processo di programmazione e rende non credibile il complesso del sistema di bilancio.

La riforma dell’ordinamento finanziario e contabile, nell’ottica di maggiore flessibilità e per non ingessare troppo la gestione, ha attribuito alla Giunta e ai responsabili variazioni che prima che erano di competenza del Consiglio.

Questa rappresenta una vera novità per gli Enti Locali (soprattutto per le variazioni adottate dai dirigenti/responsabili) che trova la sua giustificazione nella volontà di evitare che l’implementazione del nuovo principio di competenza finanziaria potenziata, accompagnata dalle novità inerenti la classificazione della spesa per missioni e programmi e da quella relativa al collegamento al piano dei conti finanziario, potesse ingessare l’attività gestionale con ripercussioni negative sull’azione di governo.

Nel manuale “Guida alla redazione degli atti degli Enti locali” si sono riportate analitiche prove pratiche relative: alle delibere di variazioni di bilancio, alle delibere di riconoscimento di debiti fuori bilancio ed ai prelevamenti dai fondi di riserva.

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Gli atti relativi al settore tributi dell’ente locale

In base all’art. 119 della Costituzione, Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, e stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri.  Secondo quanto sancito nel Testo Unico Enti Locali (D. Lgs. n. 267/2000), al fabbisogno finanziario dell’Ente si provvede mediante le entrate derivanti dai suoi beni demaniali e patrimoniali e quelle connesse all’attività amministrativa di sua competenza; mediante tributi propri deliberati dall’ente stesso medesima; mediante le entrate tributarie erariali ad esso spettanti. 

I tributi degli Enti Locali si concretizzano in una prestazione in denaro, imposta al cittadino, affinché contribuisca alla copertura delle spese pubbliche. Le specie di tributi più comuni sono: le imposte, le tasse, i contributi o tributi speciali.

Il sistema delle entrate degli enti territoriali presenta un quadro complesso, in particolare per quanto concerne la fiscalità comunale, in ragione dei ripetuti interventi che si sono finora susseguiti e a seguito dei quali l’assetto normativo ha presentato frequenti elementi di incertezza. Dopo una prima fase in cui si è cercato di rafforzare la dimensione propria dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali si registra, ormai da alcuni anni (e per una serie di fattori economici e finanziari che vanno oltre la dimensione nazionale e risultano inoltre influenzati dalla contingenza economico-finanziaria), un maggior peso del coordinamento e della finanza derivata, ovvero del contrappeso dell’autonomia finanziaria.

Il sistema delle entrate comunali ha visto nel tempo sovrapporsi numerosi interventi legislativi – a partire dal decreto legislativo n. 23 del 2011 sul federalismo fiscale municipale – che, modificando ogni volta la normativa vigente nella materia, hanno concorso a determinare un assetto normativo continuamente caratterizzato da alcuni elementi di transitorietà. Elementi poi ulteriormente confermati negli anni successivi, in relazione alla complessa vicenda dell’abolizione dell’imposta municipale propria IMU e del tributo per i servizi indivisibili Tasi sull’abitazione principale, che hanno poi portato ad una nuova articolazione della tassazione immobiliare di spettanza dei comuni.