Sostegno didattico: come viene decisa l’assegnazione delle ore

Come viene decisa l’assegnazione delle ore di sostegno didattico?

Si avvicina la scadenza di giugno, termine entro il quale i GLO (Gruppi di lavoro operativi sul caso) devono proporre al dirigente scolastico il numero delle ore di sostegno da assegnare, per l’anno successivo, alla classe frequentata dall’alunno disabile.

Ci chiediamo: che peso ha la “proposta” del GLO? In altre parole, a chi tocca decidere quante ore dare ad ogni singolo alunno con certificazione di disabilità?

Assegnazione ore sostegno didattico: Consiglio di Stato e Corte Suprema di Cassazione

Proprio su questo punto è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato n. 2023/2017, datata 23 marzo 2017 (e pubblicata il 3 maggio successivo).

Alla sentenza del supremo tribunale amministrativo ha fatto seguito una analoga sentenza della Corte suprema di cassazione (sezioni unite civili), la n. 25101 dell’8 ottobre 2019, che ha ripreso integralmente le argomentazioni del Consiglio di Stato (C.d.S.). I casi su cui si sono pronunciate sono simili: ne riassumiamo uno in poche parole.

Il GLO della scuola dell’infanzia frequentata da un alunno con grave disabilità aveva “proposto” un numero di ore di sostegno a copertura totale della frequenza scolastica, mentre l’amministrazione scolastica ne aveva autorizzato solo una parte sulla base della dotazione organica attribuita dalle leggi che regolano la spesa pubblica.

In sede di ricorso in appello, la decisione del C.d.S. ha confermato il principio che “le posizioni degli alunni disabili devono prevalere sulle esigenze di natura finanziaria”, principio introdotto dalla sentenza della Corte costituzione (la n. 80 del 22 febbraio 2010) la quale aveva asserito che “ad un maggiore livello di disabilità deve corrispondere un maggior grado di assistenza”.

In sintesi, queste le motivazioni che hanno portato alla condanna della pubblica amministrazione:

• solo il GLO “è in grado di valutare le effettive esigenze degli alunni disabili, in quanto è composto non solo da esponenti del mondo della scuola, ma (…) anche da membri aventi le indefettibili competenze medico-psichiatriche” (sentenza del C.d.S., par. 30.3);

• “il “piano educativo individualizzato”, definito ai sensi della L. 5 febbraio 1992, n. 104, art. 12, obbliga l’amministrazione scolastica a garantire il supporto per il numero di ore programmato, senza lasciare ad essa il potere discrezionale di ridurne l’entità in ragione delle risorse disponibili” (sentenza della Cassazione civile, punto 7).

Quindi: il numero di ore di sostegno “proposto” dal GLO vincola l’amministrazione scolastica a fornire esattamente la copertura richiesta.

Partendo dalla sentenza del C.d.S., cerchiamo analiticamente di capire il quadro legislativo in cui essa si colloca e quali ne sono gli effetti per l’organizzazione scolastica, da un lato, e per la spesa pubblica, dall’altro.

Il PEI esplicita la “proposta” delle ore di sostegno

Il D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 66, è entrato in vigore nella versione riveduta e corretta dal D.Lgs. n. 96 del 7 agosto 2019 (d’ora in poi, tutte le citazioni del D.Lgs. n. 66/2017 si intendono aggiornate dalle “Disposizioni integrative e correttive” di cui al D.Lgs. n. 96/2019).

Sul tema della “proposta” delle ore di sostegno occorre rifarsi a due articoli del D.Lgs. 66:

• l’art. 7, c. 2, ove si dice (alla lett. d) che tocca al GLO elaborare e approvare il PEI, esplicitando “le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe”; alla lett. g) si dice poi che il PEI è redatto in via provvisoria entro giugno e in via definitiva entro ottobre;
• l’art. 9, c. 10, ove si ribadisce che il PEI comprende “la proposta di quantificazione di ore di sostegno e delle altre misure di sostegno, tenuto conto del profilo di funzionamento”.

Il GLO è il Gruppo di Lavoro Operativo previsto dall’art. 9 (comma 10) del D.Lgs. 66. Esso consiste, sostanzialmente, nel team dei docenti contitolari (scuola primaria) / nel consiglio di classe (scuola secondaria), allargato alla partecipazione dei genitori dell’alunno con disabilità, nonché alle figure professionali specifiche, interne ed esterne all’istituzione scolastica che interagiscono con la classe e con l’alunno disabile; ovviamente, è previsto “il necessario supporto dell’unità di valutazione multidisciplinare”, quella che ha fornito il Profilo di funzionamento (che, come è noto, ha sostituito Diagnosi funzionale e Profilo dinamico funzionale).

La denominazione di Gruppo di lavoro operativo segnala l’autonomia di questo organo dalle istituzioni da cui trae le proprie componenti, rimarcandone la pariteticità nella partecipazione: scuola, famiglia, profili professionali sanitari, studente disabile (nella scuola secondaria di secondo grado), Ente territoriale.

Perché la “proposta” del numero di ore di sostegno va deliberata entro giugno (scadenza del PEI provvisorio)? La ragione sta nel fatto che l’organico delle scuole (incluso l’organico del sostegno) viene definito dagli USR nei mesi estivi: rinviare il termine per la proposta a ottobre (scadenza dei PEI definitivi) significa andare fuori tempo massimo.

Prima di entrare in una trattazione più dettagliata della questione, conviene chiarire un altro aspetto del contesto normativo da cui è scaturita la sentenza del C.d.S.

La sentenza in questione è del 23 marzo 2017: il D.Lgs. n. 66 è stato emanato 20 giorni dopo e il suo correttivo (il D.Lgs. n. 96), è posteriore di oltre due anni (è stato emanato il 7 agosto 2019).

Quindi il C.d.S. non poteva conoscere le norme oggi vigenti. Conosceva tuttavia una norma di analoga portata, contenuta nel decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122, il cui art. 10 (comma 5, 5° periodo) afferma: “I soggetti  di  cui  all’articolo 12, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (GLH),  in  sede  di formulazione del piano educativo individualizzato, elaborano proposte relative all’individuazione delle risorse  necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di  sostegno“ (sottolineatura nostra).

Questo 5° periodo è stato abrogato dal D. Lgs. 66 solo per essere sostituito da un testo di identica portata (sopra riferito), che attribuisce al GLO la competenza di esplicitare “le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe”.

Quindi: è cambiata la legge di riferimento, è rimasto identico il contenuto della disposizione, la sentenza del C.d.S. rimane attuale, è confermata dall’analoga sentenza della Corte di cassazione successiva all’emanazione del D.Lgs. 66.

A che punto di un procedimento amministrativo si colloca la “proposta”?

Nel diritto amministrativo, la proposta è l’atto con il quale un soggetto sollecita l’avvio di un procedimento da parte dell’organo al quale compete la decisione.

La proposta ne è quindi il primo passo e assume differenti livelli di pregnanza in quanto può essere: facoltativa, se l’organo cui è rivolta può avviare il procedimento anche in mancanza della proposta e adottare un provvedimento difforme dalla stessa; obbligatoria, se l’organo cui è rivolta non può avviare il procedimento in mancanza della proposta, ma può adottare un provvedimento difforme dalla stessa; vincolante, se l’organo cui è rivolta non può né avviare il procedimento in mancanza della proposta, né adottare un provvedimento difforme dalla stessa.

Per fare degli esempi nell’ambito scolastico, il collegio dei docenti esprime al consiglio proposte/pareri su materie fra loro diverse:

• sul calendario scolastico la proposta è facoltativa e non vincolante (l’art. 10 del D.Lgs. n. 297/1994 ne attribuisce la competenza al consiglio d’istituto mentre l’art. 7 non menziona la materia fra le competenze del collegio);
• sulla formazione delle classi la proposta è obbligatoria ma non vincolante (art. 7: il collegio propone i criteri; art. 10: il consiglio delibera in merito);
• sugli aspetti pedagogici e didattici della “Carta dei servizi scolastici” la proposta è obbligatoria e vincolante (art. 1, comma 2, della Direttiva 21 luglio 1995, n. 254, attuativa del D.P.C.M. 7 giugno 1995).

Pensiamo ancora alla valutazione del Comitato sull’anno di prova dei docenti neo-immessi in ruolo: il relativo parere è obbligatorio (va acquisito) ma non è vincolante (il dirigente può discostarsene con l’obbligo della motivazione).

Nella scuola la regola generale è quella della proposta come atto obbligatorio non vincolante.

Si noti tuttavia che, nel caso delle ore di sostegno, la proposta del numero di ore formulata dal GLO comporta, in aggiunta, riflessi nel merito di una materia regolata dalle leggi di bilancio, e cioè le assunzioni nel pubblico impiego, materia di competenza del MEF.

Diritto al sostegno degli alunni disabili e leggi di bilancio

Per dare successo all’inserimento in classe di alunni con handicap, la legge n. 517/1977 aveva istituito i “posti di sostegno”, da assegnare a docenti specializzati.

Nel 1982 il contingente organico degli insegnanti di sostegno fu determinato nella misura di un posto ogni 4 alunni con certificazione di handicap (art. 12 della legge n. 270; art. 139 del D.Lgs. n. 297/1997).

Il “rapporto 1:4” era inteso come “rapporto medio provinciale”; furono poi previste possibilità di deroga in presenza di handicap gravi.

Col passare degli anni, si verificò un aumento esponenziale delle certificazioni di handicap: tale aumento, correlato alla crescente richiesta di deroghe, comportò una notevole dilatazione dei costi per l’amministrazione scolastica.

Si cercò di porvi argine nelle leggi finanziarie successive. Ricordiamo la n. 449/1997, che stabilì un meccanismo di tipo statistico (un posto di sostegno ogni 138 alunni); ricordiamo la legge n. 289/2002, con la quale (art. 35, c. 7) si tornò al criterio della valutazione del caso, riportandola però all’esercizio della responsabilità dirigenziale dei direttori degli USR: “L’attivazione di posti di sostegno in deroga al rapporto insegnanti/alunni in presenza di handicap particolarmente gravi, di cui all’articolo 40 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, è autorizzata dal dirigente preposto all’ufficio scolastico regionale (…)”.

Un diverso tentativo di controllo della spesa fu effettuato con la legge n. 296/2002 (art. 1, c. 605, lett. b) che delegò il ministero a riformare i criteri per la certificazione di handicap “attraverso certificazioni idonee a definire appropriati interventi formativi.”

Nel 2010 la Corte costituzionale stabilì il principio che “ad un maggiore livello di disabilità deve corrispondere un maggior grado di assistenza, al fine di consentire al disabile di superare il suo svantaggio e di porlo in condizione di parità con gli altri” (sentenza n. 80 del 22 febbraio 2010). Dichiarava pertanto l’illegittimità costituzionale della legge n. 244 del 2007 nelle parti in cui veniva fissato un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno, escludendo la possibilità di assumere insegnanti in deroga per le classi con studenti con disabilità grave.

Le regole oggi vigenti sono richiamate dalla legge n. 107/2015 (art. 1, c. 75) la quale, nel merito, recita: “L’organico dei posti di sostegno è determinato nel limite previsto dall’articolo 2, comma 414, secondo periodo, della legge  24 dicembre 2007, n. 244, e successive  modificazioni, e  dall’articolo 15, comma  2-bis,  del  decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128, ferma restando la possibilità di istituire posti in deroga ai sensi dell’articolo 35, comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e dell’articolo 1, comma 605, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296.”

Una norma così congegnata è di difficile comprensione se non a prezzo di una faticosa ricerca nelle centinaia (se non migliaia) di commi inseriti nelle leggi di bilancio.

Il comma sopra citato lo possiamo “tradurre” in questo modo:

• l’organico dei posti di sostegno è pari al 100/100 del numero dei posti di sostegno complessivamente attivati nell’anno scolastico 2006/2007;
• resta ferma la possibilità di istituire posti in deroga con il ricorso alle supplenze annuali.

Sul punto, la sentenza del Consiglio di Stato è conseguente alla pronuncia della Corte costituzionale del 2010: nel contrasto tra le disposizioni risalenti alla legge n. 104/1992 sui diritti degli alunni disabili e le disposizioni derivate dalle leggi di spesa (assegnazione degli insegnanti di sostegno) “le posizioni degli alunni disabili devono prevalere sulle esigenze di natura finanziaria” (par. 27.2).

La questione della “gravità” dell’handicap

Spetta alle Commissioni mediche di cui all’art. 5 del D.Lgs. 66 “l’accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica”.

Tale accertamento deve altresì verificare l’eventuale sussistenza delle condizioni di “gravità”, condizioni specificate dalla legge n. 104/1992 (art. 3, c. 3): “Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici”.

In altre parole, la condizione di gravità viene dichiarata quando l’autonomia personale del soggetto disabile renda necessario, nella sfera individuale o in quella di relazione, un intervento assistenziale:

– permanente, ossia per tutta la durata della vita;

– continuativo, ossia per tutto il tempo in cui il soggetto svolge le proprie attività;

– globale, ossia per tutto il complesso di tali attività.

Da tale riconoscimento derivano benefici di varia natura:

• la possibilità di accedere alla copertura totale dell’orario scolastico con insegnanti di sostegno e/o con i servizi assistenziali forniti dall’Ente locale;
• agevolazioni lavorative per i genitori;
• contributi su attrezzature e ausili per l’autonomia ecc.

La legge 104 conosce due livelli di disabilità: l’handicap e l’handicap grave.

La sentenza del Consiglio di Stato, invece, nel par. 19.2 ne individua quattro: non viene indicata la fonte, scientifica o normativa, di tale graduazione ma ne vengono derivati gli impegni a carico dell’amministrazione scolastica.

“In base all’esame della documentazione acquisita e alle valutazioni delle commissioni mediche, ciascun alunno disabile risulta inserito in una delle quattro possibili fasce di gravità (gravissima, grave, media e lieve).

Il G.L.O.H. propone il numero delle ore di sostegno necessarie, tenendo conto di tale fascia di gravità, e nella prassi propone che l’insegnante di sostegno copra:

– per la disabilità gravissima o grave, la totalità dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno;

– per la disabilità media, circa la metà dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno;

– per la disabilità lieve, poco meno della metà dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno.

Tali orari si devono quantificare tenendo conto della scuola frequentata, e quindi corrispondono a 25 ore settimanali se si tratti della scuola dell’infanzia, a 22 ore settimanali se si tratti della scuola primaria e a 18 ore settimanali se si tratti della scuola secondaria, sia essa di primo o di secondo grado.”

La natura giuridica della “proposta” del GLO e i suoi effetti

Nell’interpretazione del supremo organo della magistratura amministrativa tale “proposta” assume la natura di un “potere” attribuito al GLO (paragrafi 19; 23.4.1; 30.1; 30.3), potere che deriva dalla competenza di merito, in quanto di tale organo collegiale sono parte sia la componente scolastica sia la componente delle “indefettibili competenze medico-psichiatriche” (infatti il GLO si completa con “il necessario supporto dell’unità di valutazione multidisciplinare”: D.Lgs. 66, art. 9, comma 10).

Al contrario, le superiori autorità (dirigente scolastico, direzione regionale ecc.) non hanno “specifiche competenze di natura medica o didattica sulle esigenze degli alunni disabili” e pertanto “non possano esercitare un ‘potere riduttivo di merito”, ovvero ridurre le ore assegnate” (par. 30.5).

Nel paragrafo successivo viene ribadito che “Poiché nessuna disposizione ha attribuito agli Uffici scolastici il potere di sottoporre a un riesame di merito quanto proposto dal G.L.O.H., l’art. 4. del D.P.C.M. n. 185 del 2006, che definisce «autorizzazione» l’atto del dirigente preposto dell’Ufficio scolastico regionale, va allora interpretato nel senso di prevedere un atto meramente ricognitivo, il quale constata che sussistono i relativi presupposti di spesa, senza poterli modificare, e giustifica l’impegno e il pagamento delle relative somme.”

La procedura di assegnazione delle ore di sostegno come individuata dalla sentenza

Stabilito il criterio della competenza di merito del GLO nella determinazione delle ore di sostegno da attribuire alla classe frequentata dall’alunno disabile, la sentenza del C.d.S. individua la procedura conseguente.

1) Dopo aver acquisito le «proposte» formulate dai GLO con la relativa quantificazione delle ore per i singoli alunni disabili, il dirigente scolastico deve sommare le ore riferibili a ciascuno di essi e deve chiedere all’USR l’assegnazione del correlato numero di ore di sostegno (par. 20).

2) gli USR “devono attribuire ai singoli Istituti tanti insegnanti di sostegno, quanti ne sono necessari per coprire tutte le ore che sono risultate oggetto delle «proposte», salva la possibilità di esercitare un potere meramente correttivo, sulla base di riscontri oggettivi (è questo il caso, ad esempio, di errori materiali, ovvero del fatto che singoli alunni non siano più iscritti presso un dato istituto, perché trasferitisi altrove” (par. 31).

3) I procedimenti riguardanti gli alunni disabili si devono concludere con gli atti del dirigente scolastico di attribuzione delle ore di sostegno, in conformità alle risultanze del GLO (ibid.).

Nel caso in cui l’USR abbia assegnato un numero di insegnanti di sostegno inferiore a quello risultante dalle “proposte” dei GLO dell’istituto, si configurano a carico del dirigente scolastico i seguenti compiti:

• segnalare all’USR tale circostanza, affinché questi assegni senza indugio gli ulteriori insegnanti di sostegno che risultino necessari;
• qualora risulti la notifica di un ricorso, proposto dai genitori al giudice civile o al giudice amministrativo, col quale sia lamentata la mancata fruizione delle ore di sostegno formalmente attribuite: trasmettere una relazione alla competente Procura della Corte dei Conti, per le valutazioni di sua competenza;
• affrontare la situazione venutasi a verificare suo malgrado e redistribuire provvisoriamente le ore di sostegno, in attesa che siano rese disponibili dall’Ufficio regionale tutte le necessarie risorse (par. 32).

Ulteriori sviluppi giurisprudenziali: l’annullamento delle nuove Linee guida del dicembre 2020

La procedura relativa alle modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità è stata completata con l’emanazione del decreto interministeriale n. 182 del 20 dicembre 2020, rubricato “Adozione del modello nazionale di piano educativo individualizzato e delle correlate linee guida, nonché modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità”.

Ne è conseguito, per le scuole, la dotazione di tutti gli strumenti di lavoro, ossia:

• le Linee guida, con le istruzioni per l’applicazione della tanto complessa normativa
• i modelli di PEI per ogni ordine di scuola.

Inopinatamente, andava invece ad aprirsi un’ulteriore fase di ricorsi al giudice amministrativo: ricorsi, oggi, conclusi con la sentenza del Consiglio di Stato pubblicata il 26 aprile 2022, che ha confermato la vigenza del citato decreto interministeriale, con le connesse Linee guida e modelli di PEI.

Data la complessità della materia, si rinvia allo specifico commento.

Considerazioni generali

Tornando alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2023/2017, essa esprime altresì considerazioni generali sulla produzione legislativa relativa alla disabilità nonché sul funzionamento della macchina amministrativa, considerazione dalle quali derivano richiami alle responsabilità del caso.

Ne riportiamo le più significative:

• La normativa attinente la determinazione delle ore di sostegno si caratterizza per la commistione di procedimenti aventi natura eterogenea: i diritti degli alunni disabili sono disciplinati dalla legge n. 104 del 1992 (e dalle altre leggi con essa coerenti), mentre i procedimenti volti alla determinazione dei contingenti del personale di sostegno sono di solito disciplinati dalle leggi sul contenimento della spesa pubblica. Il quadro che ne risulta “è di ‘qualità’ molto scarsa, non può non essere considerato notevolmente frammentario e disarmonico, e risulta di difficile lettura sia per i genitori, sia per gli operatori scolastici.” In una materia che riguarda diritti fondamentali di una parte degli alunni, e di riflesso delle loro famiglie, ciò risulta in contrasto col principio per il quale tutte le istituzioni devono facilitare l’individuazione delle regole applicabili, rendere gli interessati consapevoli dei loro diritti e consentire senza indugio l’applicazione di tali regole in sede amministrativa, prima ancora che in sede giurisdizionale (par. 11 e 26.1).
• Nel caso di violazione del diritto ad avere le ore di sostegno nella quantità indicata dalla “proposta” del GLO, il ricorso giurisdizionale comporta, nei fatti, una ulteriore discriminazione in quanto richiede alle famiglie il possesso dei mezzi anche economici per farlo. La sentenza afferma che non è questo il sistema desumibile dai principi costituzionali e dalle leggi che hanno attribuito specifici diritti agli alunni disabili: anzi, il sistema deve far sì che gli alunni e le loro famiglie non debbano proporre ricorsi giurisdizionali per ottenere ciò che è loro dovuto (par. 33).

Se ne ricava un rinvio alla diretta responsabilità dei dirigenti scolastici, in quanto titolari del procedimento, come pure, per quanto di competenza, al ministero e ai suoi organi territoriali.

A tal proposito, si noti che le norme che attribuiscono ai GLO il “potere di proporre” la quantità di ore di sostegno da destinare agli alunni disabili sono contenute nel D.Lgs. n. 66, decreto redatto dallo stesso ministero, che, quindi, non può esimersi dal fare ciò che ha prescritto a sé stesso. Spetta al dirigente scolastico vigilare perché la procedura interna all’istituzione scolastica sia rigorosamente osservata: in particolare deve garantire la corretta costituzione e il corretto funzionamento del GLO, completo delle figure professionali dell’ambito socio-sanitario e con “il necessario supporto dell’unità di valutazione multidisciplinare” (D.Lgs. n. 66, art. 9, comma 10), perché il “potere di proposta” delle ore di sostegno si fonda sulla legittimità di un organo collegiale così formato.

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